2025年是“十四五”收官之年，也是“十五五”谋划之年。习近平总书记强调，编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式。档案事业作为国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，在服务党和国家战略、助力经济社会发展、传承历史文化记忆等方面发挥着不可替代的重要作用。因此，科学谋划“十五五”时期全国档案事业发展至关重要。
“十五五”时期全国档案事业应在巩固“十四五”时期成绩的基础上，根据形势变化要求，以问题为导向，以目标为指引，实现从“体系建设”到“能力建设”的转型。
“十四五”时期“体系建设”的成就
“十四五”以来，全国各地档案部门按照《“十四五”全国档案事业发展规划》的设计，以高质量发展为主题，推动档案事业走向依法治理、走向开放、走向现代化，取得了历史性成就。首先，夯实发展基础，构建档案工作大格局。全国档案系统以“四个体系”（档案治理体系、档案资源体系、档案利用体系、档案安全体系）协调发展为整体框架，扎实推进各项建设，为档案事业的可持续发展奠定了坚实基础。其次，聚焦数字转型，提升档案信息化水平。各地区各单位积极实施档案信息化强基工程，档案数字化率显著提升，档案数据化有序推进，档案数字资源管理与服务持续优化。再次，强化赋能效应，贡献强大档案力量。各级各类档案部门进一步创新和拓展档案利用服务，档案开放程度更高，档案利用手段更加先进，为国家、社会和组织各项建设事业贡献了强大档案力量。
同时，“十四五”时期全国档案事业发展还存在内向发展导致协同不足、整体发展韧性不足、档案赋能作用未被充分释放等问题，亟待在“十五五”时期予以改进和提高。
“十五五”形势对“能力建设”的基本要求
“十五五”时期，面对新一轮科技革命和产业变革深入发展，全球产业链供应链体系深度调整，国际竞争和国家之间博弈日益加剧，通过创新驱动、高质量发展推进中国式现代化建设成为主旋律。在此背景下，全国档案事业发展将面临巨大的挑战与机遇，对档案部门提出了更高的能力建设要求。
第一，“国家战略的实施”要求档案部门应不断提升融入能力。随着中国式现代化建设全面推进，数字经济、科技强国、文化强国、国家文化数字化等国家重大战略深入实施，要求档案部门应提升战略融入、业务融入能力，更加主动融入国家中心工作和发展大局。一方面，全面记录国家重大战略实施过程和成果。另一方面，全力为国家重大战略实施提供档案服务。
第二，“法规政策的完善”要求档案部门应不断提升执行能力。近年来，档案法规标准建设和政策设计取得显著进展，尤其是《中华人民共和国档案法》及其《实施条例》的颁布，为档案事业高质量发展提供了坚实的法治保障。这要求档案部门应聚焦执行能力的提升，通过加强配套的法规规章、制度标准建设，提高基层单位的执行能力，加强执行的监督与评估，全面提升档案部门的整体执行效能，确保法规政策落地见效。
第三，“数字化转型的推进”要求档案部门应不断提升应用能力。随着数字中国、智慧城市的加速建设，以及大数据、云计算、区块链、人工智能等新兴技术的广泛应用，档案的收集保管、开发利用和安全保障面临更大的技术挑战。这要求档案部门应加大对信息基础设施建设的投入，强化人才储备和知识储备，全面提升技术应用能力，为数字化转型、智慧化发展提供坚实基础。
第四，“公众需求的多元”要求档案部门应不断提升服务能力。随着经济社会的发展和人们精神文化生活需求的增长，公众对档案资源开放共享、智能服务和创新利用的期望持续提升。这要求档案部门应高度重视公众的需求变化，优化服务模式和手段，提升服务的精准性和响应度，以更好地满足公众多元化、个性化的需求。
“十五五”时期“能力建设”的主要路径
在中国式现代化建设的背景下，站在建设档案强国的新起点上，“十五五”时期应从以“体系建设”为核心转向以“能力建设”为核心，以更高的站位和更宽的视野全面谋划和推进档案事业高质量发展。
“十四五”时期的“体系建设”已奠定了档案事业发展的结构性基础，随着内外形势的不断演变，在规划“十五五”发展时应着重关注以下3个关键点。一是内外环境的适应。面对复杂多变的内外环境，原来以“四个体系”建设为框架的档案事业需要从“静态框架”向“动态能力”转型。不仅要关注“四个体系”的存在形式，更要注重其价值实现与功能发挥。通过增强对外部环境的灵活适应能力，使“四个体系”更敏锐地响应变化，确保档案事业始终保持强劲发展动力。二是价值定位的重塑。档案事业需要以更高阶的目标为导向，聚焦价值重塑与功能升级，从“存在价值”向“功能价值”转变，实现从“搭好舞台”到“成功演出”的跨越。这意味着要更加注重“四个体系”的功能发挥和价值实现。三是执行效能的提升。“十五五”规划应更加注重实际行动力和执行力，以确保从规划蓝图到实施效果图的切实转化。通过全方位的“能力建设”，推动“体系建设”从外在形式向内在实质、从“完善设计”至“完美执行”的深入转变，全面提升“体系建设”的质量、效能和可持续性。这3个关键点将推动“十五五”规划引领档案事业从“体系建设”的基础阶段向“能力建设”的优化阶段迈进，全面提升档案事业的适应力、执行力和创新力，为实现档案强国目标提供坚实保障。
联合国是“能力建设”概念的主要倡导者之一。在联合国大会第七十届会议上通过的《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》中，“能力建设”被列为“目标17”的核心内容。根据联合国开发计划署（UNDP）的定义，在全球范围内，能力（capacity）是指个人和机构以有效、高效和可持续的方式做出和执行决策并履行职能的技能（ability）。在系统层面，它强调个人和组织在其中运作并与外部环境互动的整体政策框架。如今，“能力建设”通常被视为一个动态过程，旨在发展和增强个人、组织及社会在瞬息万变的世界中生存、适应和繁荣的能力。世界银行、联合国和欧盟委员会等国际机构也将“能力建设”纳入行动框架。中国在此基础上提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题。在这一框架下，治理体系是治理能力的框架基础和制度保障，为治理能力的发挥提供目标指引和规范化支持；治理能力则是治理体系的实现路径和实践动力，通过实践和执行将治理体系目标转化为具体效能。
“能力建设”不仅是对当前环境的主动适应，更是一种面向未来的动态提升，旨在通过持续优化和完善，增强治理体系的灵活性、创新力和应变能力，以确保治理体系在复杂多变的内外环境中始终保持高效运转并实现预期目标。档案事业“能力建设”是指一种在系统性思维指导下的整体谋划，其核心是通过强化实施和执行，在档案部门内部激活能够不断适应变化、优化运作、持续发展的内生驱动力。这种内生驱动力始终以执行为核心、以效能为导向，精准聚焦档案事业的实际需求和关键任务，并能够随内外环境变化不断发展和提升。
“十五五”全国档案事业发展规划应以“能力建设”作为主要着力点。在发展目标上，通过全面推进能力建设，实现从传统体系向高效能体系的转型升级，推动档案事业在现代化进程中实现突破式发展，建设档案强国。在主要任务上，“能力建设”应该体现在“四大业务能力”（档案治理能力、档案资源管控能力、档案利用服务能力、档案安全保障能力）、“三大支撑力”（技术支撑力、产业支撑力、人才支撑力）和“两个外向力”（文化传播力、国际影响力）等各个方面。具体来说，在业务层面，通过强化档案治理能力，提升政策执行力和协同发展效率；增强档案资源管控能力，实现档案资源的精细管理与高效整合；优化档案利用服务能力，满足社会多样化、精准化需求；夯实档案安全保障能力，确保档案资源的长期保存和安全可控。在支撑业务层面，以技术支撑力推动信息技术在档案管理与服务中的深度应用，以人才支撑力提升档案事业发展的创新能力，以产业支撑力提升档案事业发展的可持续发展力。最后，在外向发展层面，通过增强文化传播力，不断促进档案文化的创造性转化和创新性发展；通过增强国际影响力，不断提升中国档案事业在全球治理和文化交流中的话语权。
综上，“能力建设”不仅是档案事业适应新时代需求的内在要求，也是实现档案强国目标的根本保障。“十五五”时期，档案部门应从以“体系建设”为核心转向以“能力建设”为核心，全面谋划和推进档案事业高质量发展，为中国式现代化建设贡献更加强大的档案力量。
（作者单位：中国人民大学档案事业发展研究中心、中国人民大学国家发展与战略研究院）
原载于《中国档案报》2025年1月13日 总第4238期 第一版
