岳阳市低丘缓坡土地综合开发利用专项规划（2012～2016年）（2014年修改）

文  本

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

岳阳市人民政府

二〇一四年七月

 

目    录

 

前  言... 1

第一章      规划背景... 2

第一节  区域概况... 2

第二节  开发背景与意义... 4

第三节  土地利用现状及特点... 5

第二章      资源适宜性评价与潜力分析... 7

第一节  资源适宜性评价... 7

第二节  低丘缓坡资源潜力分析... 9

第三章  指导思想与规划目标... 10

第一节  指导思想... 10

第二节  基本原则... 10

第三节  战略目标... 11

第四章  宜耕低丘缓坡土地开发... 13

第一节  开发目标... 13

第二节  总体布局... 13

第三节  开发重点区域及时序安排... 14

第四节  开发要求... 14

第五章  宜林低丘缓坡土地开发... 15

第一节  开发目标... 15

第二节  总体布局... 15

第三节  开发重点区域及时序安排... 16

第四节  开发要求... 16

第六章  宜建低丘缓坡土地开发... 17

第一节  开发目标... 17

第二节  总体布局... 17

第三节  开发重点区域及时序安排... 18

第四节  功能定位... 20

第四节  开发要求... 20

第七章  耕地保护及补充... 25

第一节  耕地占用... 25

第二节  耕地补充方案... 26

第八章  投资估算与安排... 27

第一节  垦造开发投资与安排... 27

第二节  新造林地投资与安排... 27

第三节  建设开发投资与安排... 28

第九章  保障措施... 28

第一节  加强组织领导... 28

第二节  规范工作程序... 29

第三节  加强技术支持... 29

第四节  建立经济保障... 29

第五节  加强宣传动员... 30

第六节  强化监管评估... 30

附  表... 31

 

 

前  言

《岳阳市低丘缓坡土地综合开发利用专项规划（2012～2016年）》于2012年9月批准实施以来，通过因地制宜对宜农、宜林、宜建低丘缓坡土地资源的综合开发利用，在强化耕地保护、合理引导建设利用低丘缓坡地、节约集约利用资源、保护生态环境等方面发挥了重要作用。但随着国家“两横三纵”城市化战略、长江中游城市群区域合作深入实施，长江开放经济带、洞庭湖生态经济区建设和产业梯度转移加快推进，现行规划对未来趋势变化预见不足越来越明显，确定的项目布局不能完全满足岳阳市经济社会发展的合理需求。为积极探索新形势下低丘缓坡土地综合开发利用的新模式，有力支持工业化、农业现代化、城镇化持续发展，岳阳市人民政府根据国土资源部《买足球的软件低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用试点工作指导意见》、《湖南省人民政府买足球的软件申请开展低丘缓坡荒滩等未利用土地综合开发利用试点工作的函》以及湖南省国土资源厅《买足球的软件低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点工作的指导意见》的要求，结合岳阳市实际，修改《岳阳市低丘缓坡土地综合开发利用专项规划（2012～2016年）》（2014年修改）（以下简称《规划》）。

本《规划》分析评价了岳阳市低丘缓坡土地资源的现状与开发潜力，明确了低丘缓坡土地综合开发利用的战略目标与利用方向，是新形势下节约集约利用资源、保护生态环境的土地利用新模式的有益探索。

本《规划》以2011年为规划基期年，2014年为修改年，2016年为规划目标年。规划范围为岳阳市行政辖区内的十个县（市、区），土地总面积14857.79平方公里。

第一章           规划背景

第一节  区域概况

一、自然地理概况

岳阳市位于湖南省东北部，长江中游南岸，东经112°18′31″～114°09′06″、北纬28°25′33″～29°51′00″之间。地处一湖（洞庭湖）、两原（江汉平原、洞庭湖平原）、三省（湘、鄂、赣）、四线（京广铁路、京港澳高速公路、107国道、长江）的多元交汇点上，是湖南省的北大门和长江中游仅次于武汉的又一个金十字架。近年来，洞庭湖大桥、荆岳长江大桥、城陵矶——松杨湖港区、武广客运专线、岳长城际铁路、京港澳高速公路复线、杭瑞高速公路、岳阳机场等项目的建设，进一步巩固岳阳市作为长江中下游重要航运物流枢纽和中部地区物流中心的地位。

岳阳市自然条件优越，属亚热带季风湿润气候区，气候湿润，雨量充沛。地势东高西低，呈阶梯状向洞庭湖倾斜，最高海拔1600.3米（平江县境内连云山主峰），最低海拔23 米。地貌类型以平原和丘陵为主，山地、丘陵面积35.78万公顷，约占土地总面积的40%。境内蕴藏着丰富的生物资源、矿产资源、水资源与旅游资源，是全国商品粮、棉、油、茶、牲猪、水产品生产基地，集名山、名水、名楼为一体的旅游城市。

二、社会经济概况

岳阳市辖岳阳楼区、云溪区、君山区、屈原管理区、汨罗市、临湘市、岳阳县、湘阴县、华容县和平江县十个县（市、区），土地总面积14857.79平方公里。至2013年末，全市常住人口555.90万，其中城镇人口282.50万人，城镇化率50.80%。

2013年，全市地区生产总值2430.52亿元，比上年增长10.20%，继续稳居全省第二。其中，第一产业增加值265.90亿元，增长2.10%；第二产业增加值1338.94亿元，增长11.00%；第三产业增加值825.68亿元，增长11.80%。按常住人口计算的人均生产总值为43864元，比上年增长9.40%。三次产业结构调整为 10.9:55.1:34.0；万元GDP能耗同比下降6.00%；全市城镇居民人均可支配收入21193元，增长9.80%；农村居民人均可支配收入9930元，增长13.40%。国家统计局评定该市名列全国城市综合实力第57位，汨罗、华容、岳阳县进入全省县域经济前20强。目前，全市已形成了石化、造纸、电力能源、机电制造、纺织、生物医药、食品加工等7大优势产业。

三、生态资源概况

岳阳市水系发达，河湖密布，雨量充沛，过境水量大，水资源丰富，多年平均降水总量为1373毫米，年径流总量95.21亿立方米，全市水资源年平均储量为 115.27亿立方米，主要分布于洞庭湖平原及山丘岗地的溪谷河畔。

全市有国家级森林公园3处、国家生态建设示范县（区）3个，全市森林覆盖率45.3%，各旅游景区古树名木至少22种。岳阳拥有洞庭湖60%的水域面积，东洞庭湖湿地加入《国际湿地公约》，区内国家一级保护的鸟类7种、二级保护的37种；国家一级保护的鱼类2种、二级保护的2种；国家重点保护的水生哺乳动物2种；国家一级保护的植物3种，二级保护的31种；每年都有数十万只候鸟在洞庭湖越冬，岳阳被授予“中国观鸟之都”称号。

境内有岳阳楼、君山岛、屈子祠、张谷英古建筑群等风景名胜193处，有平江起义旧址、任弼时纪念馆等革命文物纪念地22处。正在大力实施“热游岳阳”工程，初步形成了以“楼、岛、湖”为特色的湘楚文化游、生态观光游、民俗风情游、休闲渡假游、温泉康体游、名人故里游、神秘探险游、宗教朝圣游等8条黄金旅游线路。

第二节  开发背景与意义

岳阳市气候湿润、土地肥沃，素有“鱼米之乡”的美誉。全市耕地面积总量虽然较大，但人均耕地资源少，仅0.96亩/人，略高于联合国粮农组织确定的人均耕地0.80亩的警戒线。2007—2011年，岳阳市年均建设占用耕地规模约600公顷，按此发展速度，未来5年建设占用耕地规模将达3000公顷。根据岳阳市耕地后备资源调查评价成果，可知全市可开发成耕地的后备资源为10379.5公顷，但大多分布在水源不足地区与生态脆弱地区，开发利用难度较大，实现市域内耕地占补平衡较为困难。岳阳地形以平原、丘陵为主，丘陵和山地所占比例将近一半，低丘缓坡土地是重要的土地后备资源。针对岳阳市的资源禀赋情况，开展低丘缓坡土地综合开发利用规划试点非常必要且意义重大。

随着新型城市化、新型工业化进程的快速推进，岳阳市的城镇工矿用地、区域性基础设施用地、建设社会主义新农村用地等，将在相当长时期内保持较大需求。根据《岳阳市国土资源“十二五”规划》研究分析，“十二五”期间岳阳市预计使用建设用地增量近8000公顷，相比现行土地利用总体规划确定的2010-2020年建设用地增量空间已不足3000公顷。由此可见，未来10年全市土地资源供需矛盾将进一步凸显。因此，拓展土地开发利用空间，挖掘土地开发利用潜力，寻求后备土地资源，提高综合利用效能，对岳阳市经济社会的可持续发展尤为重要。

充分挖掘低丘缓坡土地资源的开发潜力，合理确定其宜农、宜林、宜建的开发利用方向，科学划定综合开发利用的重点区域与项目区块，有利于统筹利用土地资源，拓展发展空间，更好地推进经济社会可持续发展，有利于积极引导工业项目上坡上山，保护优质耕地，缓解占补平衡的压力；有利于构建妥善处理好保障发展与保护耕地、生态环境的关系，更好的维护和改善区域生态安全格局。

第三节  土地利用现状及特点

一、土地利用结构

根据岳阳市第二次土地调查数据基础上形成的土地利用变更调查数据，2011年，全市土地总面积为1485778.7公顷。

农用地1122650.3公顷，占土地总面积的75.56%。其中，耕地351892.6公顷，占土地总面积的23.68%；园地64602.2公顷，占土地总面积的4.35%；林地587269.8公顷，占土地总面积的39.53%；牧草地103.7公顷，占土地总面积的0.01%；其他农用地118782.0公顷，占土地总面积的7.99%。

建设用地130550.1公顷，占土地总面积的8.79%。其中，城乡建设用地98043.5公顷，占土地总面积的6.60%；交通水利用地30825.3公顷，占土地总面积的2.07%；其他建设用地1681.3公顷，占土地总面积的0.11%。

其他土地232578.4公顷，占土地总面积的15.65%。其中，水域214136.7公顷，占土地总面积的14.41%；自然保留地18441.7公顷，占土地总面积的1.24%。

二、低丘缓坡土地资源现状

全市海拔300米以下、坡度6°-25°土地面积372645公顷，占全市土地总面积的25.08%。其中坡度6°-15°土地面积187739公顷，占全市土地总面积的12.64%，其中农用地面积162451公顷，建设用地面积22635公顷，未利用土地面积2653公顷。海拔300米以下、坡度15°-25°土地面积184906公顷，占全市土地总面积的12.44%，其中农用地面积179796公顷，建设用地面积3355公顷，未利用土地面积1755公顷。

三、土地利用主要特点

人均耕地少，耕地后备资源不足且利用难度大。2011年，全市人均耕地0.96亩，略高于联合国粮农组织确定的人均耕地0.80亩的警戒线。全市可开发成耕地的后备资源仅10379.5公顷，且大多分布在水源不足地区与生态脆弱地区，开发利用难度较大。

土地利用地域分布明显。岳阳市总体地貌格局为西部平湖区、中部岗丘区和东部山丘区，土地利用方式依地貌格局表现出明显的地域差异。就农用地而言，平湖区以耕地为主，岗丘区以园地为主，山丘区以林地为主。就土地垦殖率而言，西部平湖区的华容县、君山区、湘阴县和屈原管理区等地较高，其中屈原管理区达到了44.98%，远高于岳阳市平均值（23.48%），而东部山丘区的平江县、临湘市和岳阳县的土地垦殖率较低，平江县的垦殖率仅为13.65%。

局部土地生态环境受到一定破坏。东部山丘区由于毁林开荒、陡坡垦殖等造成的水土流失较为严重，水土流失面积占土地总面积的比重高达16%；西部平湖区工矿产业布局不合理，部分排污不达标的造纸、化工等企业在一定程度上破坏了洞庭湖湿地生态系统。

第二章           资源适宜性评价与潜力分析

第一节  资源适宜性评价

遵循因地制宜的开发原则，结合相关规划、设计与评价工作，综合市域低丘缓坡地质灾害危险性评估、重要矿产资源压覆评估、水资源及水土流失评价、生态环境敏感性评价结果的基础上，开展低丘缓坡资源开发适宜性评价。

一、地质灾害危险性评估

岳阳市是湖南省地质灾害危害中等的地区。崩塌、滑坡地质灾害遍及全市各县（市、区），而泥石流、地面塌陷、地裂缝及地面沉降等地质灾害相对较少，只有少数地区有分布。其中，滑坡、崩塌、泥石流集中分布于平江县、岳阳县等中低山、丘陵地带；岩溶塌陷主要分布于岳阳楼区的灰岩区；采空塌陷主要分布于岳阳楼区、岳阳县、临湘市、平江县等矿产开采区；地面沉降集中分布于君山区和云溪区等淤泥类土体疏松软弱区域。

二、矿产资源压覆评估

全市矿产资源主要分布于九个区域，华容塔市驿——大乘寺花岗岩区；华容三郎堰稀有、稀土区；临湘虎形山钨多金属区；临湘白云——羊楼司白云岩、灰岩区；岳阳新开塘——郭镇石煤、钒矿区；临湘桃林多金属区；平江梅树湾——南江桥多金属区；平江万古——黄金洞金区；汨罗白水高岭土区。

三、生态环境敏感性评价

全市范围内的生态环境高敏感区域主要为：以东洞庭湖自然保护区为主体的湿地生态保护区；以铁山水库、龙源水库等饮用水源地为主的水源保护区；以长江、湘江、汨罗江、新墙河和华容河为主的滨河保护区；以大云山国家森林公园、幕阜山森林公园为主的生态林保护区；以集成麋鹿自然保护区为主的野生动物保护区；以连云山、福寿山——汨罗江为主的风景名胜保护区；以南湖风景区为主的城市生态保护区；以岳阳楼、屈子祠、张谷英村、任弼时故居为主的历史文化保护区。

四、水资源及水土流失评价

全市水资源水资源总量居湖南省第一，全市可利用总量达6608.6亿立方米。全市过境的客水多，本地的水量少；污染的水体多，优质的水源少；山区的水源多，湖区的水源少；汛期的水量多，非汛期的水量少。历代战争的破坏和人们对自然资源的不合理开发，造成境内水土流失严重。1950年代初期,水土流失面积879.6平方公里，据2002年全省第二次遥感调查，全市市水土流失面积达2389.63平方公里，占全市总面积的16%，占山丘区的27.7%。近些年来，随着经济和社会的不断发展，东部平江县、汨罗市、岳阳县、临湘市、湘阴县等地山丘区、浅丘地带，不合理的开发建设导致的水土流失较为严重。这些县市是低丘缓坡土地资源集中分布的地区，在开发利用中尤其要做好水土保持工作。

五、低丘缓坡资源开发适宜性评价

以上述土地适宜性评价结果为基础，在规避地质灾害高发区、重要矿产资源开采区、生态环境高敏感区的前提下，按照低丘缓坡资源宜耕、宜林、宜建三个开发利用方向，综合确定岳阳市低丘缓坡土地开发建设的适宜区域。宜耕低丘缓坡开发适宜区主要位于以临湘市、汨罗市与湘阴县为主体的中部粮、油、棉丘岗种植区以及以岳阳县、平江县为主体的东部长平盆地农业种植区；宜林低丘缓坡开发适宜区主要位于汨罗市、平江县、临湘市的五尖山、幕阜山、连云山一带；宜建低丘缓坡开发适宜区主要位于市域内城镇工矿重点发展轴带——武广客运专线、京广铁路、岳长城际铁路、107国道、京港澳高速沿线的浅丘低岗地。

第二节  低丘缓坡资源潜力分析

按照本规划确定的土地适宜性评价技术方法，分析得到全市可开发的低丘缓坡资源理论总潜力为182512.5公顷，占全市土地总面积的12.28%。其中规划期内全市可实现的低丘缓坡资源总潜力为117437.1公顷，占全市土地总面积的7.90%。

从可实现低丘缓坡资源潜力的分布看，平江县、岳阳县、临湘市低丘缓坡资源面积最大，分别为43185.4公顷、21645.8公顷、20163.7公顷，所占比例分别为36.77%、18.43%、17.17%。可开发低丘缓坡土地的集中布局，有利于连片成规模开发，提高开发效益。

从开发适宜用途来看，全市可实现低丘缓坡资源潜力中，宜耕地开发潜力为13483.1公顷，占全市总潜力的11.48%；宜园地开发潜力为17204.2公顷，占全市总潜力的14.65%；宜林地开发潜力为63911.5公顷，占全市总潜力的54.42%；宜建土地开发潜力为22838.3公顷，占全市总潜力的19.45%。

 

第三章  指导思想与规划目标

第一节  指导思想

坚持以科学发展观为统领，坚持节约资源和保护环境的基本国策；以严格保护耕地为前提，以节约集约用地为核心，以充分发挥低丘缓坡土地资源优势、创新土地利用和管理模式、探索完善政策支撑体系为目的；认真执行省委、省政府“四化两型”战略，扎实推进岳阳“五市一极”建设，努力打造现代工业大市、现代农业强市、现代航运物流旺市、现代旅游热市、现代生态宜居城市，争当湖南经济新增长极；统筹协调发展与保护、当前与长远利益之间的关系，提高土地资源利用的经济、社会与生态综合效益。

第二节  基本原则

一、坚持保护与开发并举

保护耕地和生态环境，适度开发低丘缓坡土地，节约、集约利用低丘缓坡土地资源，改善土地生态环境，提高新开发耕地和林地的质量与建设用地利用效益。

二、因地制宜，合理布局

低丘缓坡土地的开发，要与全市国民经济和社会发展规划、主体功能区规划以及土地、城乡、水利、环保、林业等重大规划衔接协调。在符合各地土地利用总体规划、城市总体规划、生态功能区划的前提下，科学、合理地确定低丘缓坡土地开发规模、布局与利用方向。

三、节约集约，规范管理

对于继续保持耕地、园地或林地的低丘缓坡土地，应加强集约经营提高土地生产率；对于宜建的低丘缓坡土地，应相对集中布局，提高土地产出效益。宜建土地开发要严格遵循节约集约用地标准和评价考核制度，严格执行国家供地政策和限制、禁止用地目录，规范土地权属管理。

四、政府引导，市场调节

有效发挥市场机制配置资源的基础性作用，以市场为导向，以企业为主体，鼓励竞争，不断优化低丘缓坡土地资源利用的市场竞争环境，促进低丘缓坡资源利用的潜在需求转变为现实的有效需求。

五、有序有度，突出重点

根据低丘缓坡土地的区位条件、资源禀赋和开发利用方向，结合土地利用总体规划、城市规划和产业园区建设等相关规划的实施，统筹安排低丘缓坡土地开发规模、时序和布局，做到总体规划、分步实施、循序渐进、先易后难，避免一哄而上、无序开发。

第三节  战略目标

一、总体战略

以破解“双保”难题，服务于区域经济发展为目标，增加规划期内土地有效供给，拓展建设用地空间，促进工业化、城镇化及统筹城乡发展目标；通过优化建设用地结构与布局，有效减少工业城镇建设占用城市周边和平原地区的优质耕地，确保规划范围内耕地、基本农田保护数量不减少、质量不降低目标；通过节约集约，充分开发利用未利用土地和低效、劣质、难利用土地，优化布局与功能，提高土地利用效率目标；通过因地制宜开发利用低丘缓坡土地，增加植被覆盖、防止水土流失及地质灾害，做到科学用地和安全用地，实现全市经济社会生态的平衡发展与协调统一。

二、具体目标

2012-2016年，全市规划开发利用低丘缓坡土地资源共计5345.9公顷，其中宜耕低丘缓坡资源开发利用944.5公顷，宜林低丘缓坡资源开发利用1477.7公顷，宜建低丘缓坡资源开发利用2923.7公顷。

1、修复生态，改善环境

坚持保障发展和保护资源并重，因地制宜开发利用低丘缓坡资源，增加植被覆盖，通过低丘缓坡土地资源开发利用与水土流失治理、各类地质灾害防治相结合，修复再造生态环境，大力推进生态林培育工程，有序建设城市景观林和观光生态林。规划期内，通过开发宜林低丘缓坡土地资源新增林地面积1477.7公顷。

2、因地制宜，保护耕地

通过优化耕地、林地和城镇建设用地等各类土地布局，有效减少城镇建设和产业发展建设占用优质耕地，同时对项目区内宜耕土地加强整治，提高农业生产效益，规划期内通过宜耕低丘缓坡土地资源开发垦造耕地面积595.0公顷。

3、拓展空间，保障发展

以节约集约利用土地为核心，适度开发利用低丘缓坡土地资源，提高低丘缓坡地的开发利用水平，增加土地的有效供给，拓展建设用地新空间，保障和促进岳阳市的城镇建设与产业发展。规划期内，开发利用宜建低丘缓坡土地资源2923.7公顷，新增建设用地规模2586.0公顷。

 

第四章  宜耕低丘缓坡土地开发

第一节  开发目标

根据宜耕低丘缓坡资源适宜性评价，规划期内安排宜耕低丘缓坡土地开发项目2个，规划通过土地开发垦造耕地595.0公顷。

第二节  总体布局

低丘缓坡土地资源宜农区主要位于市域中东部光热充足、农田耕作条件较好、宜农开发适宜性较高的浅丘平岗区，集中分布于以临湘市、汨罗市和湘阴县为主体的中部粮、油、棉丘岗种植区，以及以岳阳县、平江县为主体的东部长平盆地农业种植区，涉及汨罗市、岳阳县和平江县的部分乡镇。

第三节  开发重点区域及时序安排

规划期内，本着先易后难的开发原则，以增加耕地面积和提高耕地质量为主要目的，统筹安排岳阳市低丘缓坡地区农用地整治及各类农用地后备资源开发利用，实施土地综合整治项目，划定宜农低丘缓坡资源开发利用重点区域主要分布在临湘市白羊田镇以及华容县南山乡等地区。

依据重点区块的区位交通、自然气候、土壤肥料、农业灌溉等条件，选取资源集中、开发成本低、开发难度小的重点区块进行优先开发，明确开发布局与时序，科学开发和合理利用低丘缓坡土地资源。规划2012-2014年安排华容县南山乡土地开发项目，用地规模394.3公顷，新增耕地面积248.4公顷；2015-2016年安排平江县长寿——龙门镇宜耕土地开发项目，用地规模550.2公顷，新增耕地面积346.6公顷。

第四节  开发要求

一、加强土地平整建设

宜农低丘缓坡土地开发整理项目在开发建设前，应首先确定田块的布置形式，编制相应的地块开发利用规划。依据各地土地利用要求，结合项目地块的实际地形，采取挖填等多种措施，平整田块，修筑水平梯田，保持田块内高差在一定控制范围内，以满足耕作需要与灌排水要求，防止水土流失。

二、加强农田水利建设

加强区块内配套农田水利设施建设，严格工程质量管理。通过开发建设，提高项目地块的耕作条件，对开发为水田的地块，提高灌溉保证率。

三、加强土壤培肥

低丘缓坡土地垦造后土壤需要较长的培肥熟化过程。为保证新增耕地质量，应重视地力的保护与培育，科学施用化肥，引导增施有机肥，全面提升地力。

 

第五章  宜林低丘缓坡土地开发

第一节  开发目标

根据宜林低丘缓坡资源适宜性评价以及岳阳市“十二五”林业发展规划确定的森林覆盖率等目标，规划期内安排宜林低丘缓坡土地开发项目5个，规划新造林面积1477.7公顷。

第二节  总体布局

低丘缓坡宜林区主要分布于汨罗市、平江县、临湘市的五尖山、幕阜山、连云山一带。汨罗江沿岸周边主要规划为景观生态防护林；对建设用地区域内“绿心绿带”以及林相较好，坡度相对较大、切割明显的地块，规划为公共绿地、防护绿地等，作为建设区之间的生态屏障。

第三节  开发重点区域及时序安排

根据宜林低丘缓坡资源调查结果，结合《岳阳市土地利用总体规划（2006～2020年）》、《岳阳市“十二五”林业发展规划》等相关规划的空间布局，按照宜林则林的原则并结合宜林区块地形地貌条件，确定岳阳市宜林低丘缓坡土地开发重点区域主要分布在岳阳县杨林镇、公田镇、月田镇，平江县伍市镇、浯口镇、加义镇，临湘市白云镇、横铺乡等地区。规划2012-2014年实施平江县伍市——浯口镇宜林地开发、岳阳县月田镇林地开发及加义—三市镇宜林地开发两个造林项目，规划新造林面积分别为279.9公顷、282.4公顷和262.5公顷；2015-2016年实施岳阳县步仙乡宜林地开发以及张谷英——杨林——公田镇宜林地开发两个造林项目，规划新造林面积分别为258.6公顷、394.3公顷。

第四节  开发要求

一、保护重点生态公益林地

贯彻“封山育林、封山护林为主，人工促进为辅”的方针，对自然保护区及省级以上公益林，进行封山护林，不得开发建设用地与垦造耕地。通过封禁管护，落实监管责任书，进一步完善功能，优化森林结构，促进森林生态系统的稳定性和森林资源的可持续发展。

二、积极发展森林旅游事业

岳阳市森林旅游资源丰富，有国家级森林公园3处、国家生态建设示范县（区）3个，全市主要旅游景点都是以森林资源为依托。须充分利用岳阳丰富的低丘缓坡森林资源，大力发展以森林旅游休闲度假为主导产品的观光林业。结合生态公益林建设和高效林业产业建设，发展森林休闲观光旅游。

三、建设优质农林产品基地

要继续培育低丘缓坡的优质商品林基地，通过深化林权制度改革，实行林地资源资产化经营，加大对低丘缓坡林地开发的投入；积极培育林业龙头企业，带动优质林产品基地建设；探索林业生态化经营，提高低丘缓坡林地综合效益。

 

第六章  宜建低丘缓坡土地开发

第一节  开发目标

规划期间，在注重生态建设和环境保护的前提下，通过加大调控力度与制定优惠扶持政策，引导城乡建设用地尤其是工矿建设用地有序向城郊丘岗缓坡转移，加快推进宜建低丘缓坡土地开发利用工作，缓解全市用地紧张矛盾。

根据宜建低丘缓坡土地资源适宜性评价和《岳阳市土地利用总体规划（2006～2020年）》确定的目标任务，规划期内开发宜建低丘缓坡建设用地面积2923.7公顷，新增建设用地2586.0公顷，其中建设占用耕地规模控制在696.3公顷以内，新增建设占用耕地率为26.92%，建设占用水田规模控制在425.6公顷以内，新增建设占用水田率为16.46%。

第二节  总体布局

岳阳市低丘缓坡宜建土地资源主要分布于市域内城镇工矿重点发展轴带——武广客运专线、京广铁路、岳长城际铁路、107国道、京港澳高速沿线的浅丘低岗地。规划依托现有城镇或工矿地区发展，重点开发利用建成区周边地区的宜建低丘缓坡资源，构筑“一带两圈”的对接南北、联动东西的城镇工矿建设空间布局形态。“一带”指中部城镇经济发展带，“两圈”指北部“岳—临—荣”都市区和南部“汨—湘—营”城镇群。

第三节  开发重点区域及时序安排

为保证城镇和新农村建设、工业发展的顺利实施，结合岳阳市土地利用总体规划和岳阳市城市总体规划等，确定宜建低丘缓坡资源的重点开发区域与时序。

规划期内，规划期内安排15个宜建低丘缓坡土地开发重点项目区，建设项目区大部分位于岳阳市、岳阳县、华容县、湘阴县、汨罗市土地利用总体规划（2006～2020年）的允许建设区以及有条件建设区范围内。其中，2822.5公顷位于现行土地利用总体规划确定的允许建设区范围内，101.2公顷位于现行土地利用总体规划确定的有条件建设区范围内。位于有条件建设区范围内的区块正在按照相关文件要求积极开展评估修改工作。

云溪区项目区：规划期内安排湖南绿色化工产业园项目区、湖南城陵矶临港产业新区项目区、城南综合开发项目区、云龙路小城镇建设示范点项目区、云溪路货运站项目区、巴陵石化项目区、长炼分园项目区等7个宜建低丘缓坡土地开发重点项目区，开发建设总规模为1111.3公顷，建设占用耕地300.0公顷，新增建设用地规模为1007.2公顷，新增建设用地占用耕地率为29.78%。

岳阳楼区项目区：规划期内安排湖南城陵矶临港产业新区项目区1个宜建低丘缓坡土地开发重点项目区，开发建设总规模为110.9公顷，建设占用耕地21.7公顷，新增建设用地规模为73.5公顷，新增建设用地占用耕地率为29.56%。

岳阳县项目区：规划期内安排岳阳县工业集中区项目区、洞庭新城项目区、湖南岳阳台湾农民创业园项目区等3个宜建低丘缓坡土地开发重点项目区，开发建设总规模为373.6公顷，建设占用耕地98.4公顷，新增建设用地规模为356.2公顷，新增建设用地占用耕地率为27.61%。

华容县项目区：规划期内安排华容工业集中区——洪山头工业园项目区1个宜建低丘缓坡土地开发重点项目区，开发建设总规模为109.0公顷，建设占用耕地26.4公顷，新增建设用地规模为99.8公顷，新增建设用地占用耕地率为26.47%。

湘阴县项目区：规划期内安排袁家铺项目区、金龙新区等2个宜建低丘缓坡土地开发重点项目区，开发建设总规模为950.9公顷，建设占用耕地183.5公顷，新增建设用地规模为817.7公顷，新增建设用地占用耕地率为22.44%。

汨罗市项目区：规划期内安排国家级长沙经济技术开发区汨罗产业园1个宜建低丘缓坡土地开发重点项目区，开发建设总规模为268.0公顷，建设占用耕地66.2公顷，新增建设用地规模为231.6公顷，新增建设用地占用耕地率为28.60%。

根据节约、集约、合理利用土地的要求，统一规划、分步实施。规划2012-2013年，完成大部分项目区的详细设计、立项、政策处理、招投标和项目开工等工作；规划2014-2016年，基本完成所有项目区块的“三通一平”开发利用工作，并根据相应规划进行基础设施建设，在综合考虑各工业园区的产业发展方向、供地意向以及开发利用难易程度的基础上，按时序完成重点项目的供地工作。

第四节  开发要求

一、加强生态环境保护，实现低丘缓坡生态开发

坚持在开发中保护，在保护中开发。在场地开发过程中，加强对现有水系、水库的保护，做好防洪工程建设，注重水土保持。在项目区块建设时，必须严格执行水土保持、环保设施建设制度，落实达标排放和零排放的要求。加强对项目的水土保持、环保设施建设情况等的检查与验收。对未按要求完成相关建设的，必须责令完成，切实保护生态环境。

二、落实水土保持措施，实现低丘缓坡安全开发

项目区块内的低丘缓坡土地，一般地形起伏不平，应考虑按照区域地形地貌的特殊条件，尽可能减少土石方工程量，采取台地式和缓坡式的土地利用开发模式。在场地平整过程中，要采取措施对可能产生的水土流失加以防治。对于开挖较为严重的敏感地区的施工要尽量避开雨季，不能避开的要采取临时堆石拦挡、塑料薄膜覆盖等措施，防止雨水冲刷边坡与侵蚀地表土壤。

三、共享区域基础设施，实现低丘缓坡集约利用

低丘缓坡等土地开发建设要加强与土地利用总体规划、城乡规划、生态环境规划等各类空间规划的衔接协调，保障低丘缓坡资源综合利用开发顺利开展。在开发时，要保持与区域特别是城市基础设施建设的有效共享，为下一步基础设施配套创造条件。同时，把好区块建设项目门槛关，完善用地结构，适度提高用地控制指标和投资密度，实现低丘缓坡集约利用。

四、优化土地开发模式，实现低丘缓坡合理利用

低丘缓坡等土地开发时，应根据不同场地的地形、坡度、地质等情况，采取相应的土地开发模式。对相对高差较大，且山体连绵的山地，可采用台地式土地开发模式，将用地平整为相对有一定高度、大小不一的用地单位，形成面积较大、高低不等的立体台地；对坡度相差不大，地形有一定连续性，只需较少的工程措施即可获得相对比较好的平台的山地，采用缓坡式土地开发利用模式，尽可能少破坏原始地形。

 

第七章  耕地保护及补充

第一节  耕地占用及质量评价

针对岳阳市人均耕地少，耕保压力大的现状，在低丘缓坡的开发利用过程中，尽可能避免占用耕地，必须占用时也应以占劣保优为前提，占劣补优为补充，保补结合为底线，占用地力较差，粮食生产极不稳定，且难以采取有效措施予以治理的劣质退化耕地。通过统计，本次规划中宜建低丘缓坡土地的开发利用项目占用耕地面积696.3公顷，占开发建设项目区总规模的23.81%。其中水田425.6公顷，旱地270.7公顷，分别占开发建设项目区总规模的14.56%、9.26%。根据《农用地定级规程》（GB/T 28405-2012），结合岳阳市实际情况，评定各项目区所占耕地自然质量等别在11-14等之间。综合质量等别为12等，属劣质耕地。

第二节  耕地补充方案

对于不可避免占用的少量耕地，按照耕地占补平衡的有关要求，必须补充与所占耕地数量和质量相当的耕地。结合岳阳市宜耕低丘缓坡土地开发、《岳阳市土地利用总体规划（2006～2020年）》、《岳阳市土地综合整治规划（2011～2020年）》和各县、市、区土地综合整治规划确定的耕地补充方案，主要通过以下方式进行补充。

一、宜耕低丘缓坡土地开发

优先通过宜耕低丘缓坡土地开发垦造的耕地进行补充，本次规划宜耕低丘缓坡土地利用开发新增耕地面积595.0公顷，其余的101.3公顷通过全市土地综合整治规划统一安排。

二、高标准基本农田建设

结合本低丘缓坡土地综合开发利用专项规划，积极推进高标准基本农田建设工程，将基本农田重大工程实施区内的现有耕地与优质耕地后备资源，建设成适合于大规模机械化耕作、配套设施完善、高产稳产的优质粮田，增加有效耕地面积。

三、农村建设用地综合整治

加大农村居民点土地整理力度，结合中低产田改造与新农村建设，积极开展田、水、路、林、村的综合整治。其中村庄整治以整理潜力较大的“空心村”为主，根据各地具体情况采取迁村并点等模式，逐步集中形成中心村庄，增加有效耕地面积，并不断改善生产条件和生活环境。

 

第八章  投资估算与安排

规划期内，全市垦造耕地、新造林地和建设开发预计总投资4978271万元，结合项目实施进度分年度安排。

第一节  垦造开发投资与安排

规划2个耕地开发项目总投资为11311万元，主要通过耕地开垦费支出筹措，不足部分通过新增建设用地土地有偿使用费支出筹措。

根据项目安排的实施时序及投资估算，2012-2013年间投资额为3922万元，占投资总额的34.67%；2014年投资额为2887万元，占投资总额的25.52%；2015年投资额为2468万元，占投资总额的21.82%；2016年投资额为2035万元，占投资总额的17.99%。

第二节  新造林地投资与安排

规划5个新造林项目总投资为3325万元。实施多元化筹资方案，申请林业产业政策性专项扶持资金1000万元，申请银行贷款1000万元，市场及社会融资1325万元，分别占总投资的30.08%、30.08%、39.85%。

根据资金来源保障程度以及开发项目实施的安排和难易程度，2012-2013年间投资额为1292万元，占投资总额的38.85%；2014-2015年投资额为1044万元，占投资总额的31.41%；2016年投资额为989万元，占投资总额的29.74%。

第三节  建设开发投资与安排

全市规划15个建设开发项目总投资为4963635万元。制定产业发展政策、建立政府、金融机构、投资机构、企业“四位一体”的融资模式，按1:3:2:4的比例，筹措开发区建设资金。政府财政投资为496364万元，金融机构为1489091万元，投资机构为992727万元，企业投资为1985454万元。

资金投入主要依据三个建设开发项目的实施进度计划进行年度安排，2012-2013年间投资额为1654545万元，占投资总额的33.33%；2014年投资额为1194747万元，占投资总额的24.07%；2015年投资额为1103030万元，占投资总额的22.22%；2016年投资额为1011313万元，占投资总额的20.38%。

 

第九章  保障措施

第一节  加强组织领导

为确保低丘缓坡土地开发利用工作规范、有序开展，全市建立“政府主导、国土搭台、部门联动、公众参与”的低丘缓坡土地开发利用工作机制。成立由政府分管领导为组长，政府分管副秘书长、国土资源局局长为副组长，发改、财政、住建、环保、农业等部门领导和各县（市、区）政府负责人为成员的工作领导小组，领导小组办公室设在国土资源局，具体负责工作的组织协调和指导考核等事宜，各成员单位要明确职责，加强协调配合，形成工作合力。各县（市、区）要高度重视，成立相应的组织机构，加强组织领导，切实做好本辖区低丘缓坡土地开发利用工作。

第二节  规范工作程序

在政府统一组织下，按照建设总体设计和单体建设项目设计，及时组织实施低丘缓坡土地开发整治，依法对项目用地进行征收，做好安置补偿，涉及农用地转用的，依法办理农用地转用审批手续；按照国家产业政策、供地政策和标准，做好土地供应，涉及经营性用地和工业用地必须严格执行招拍挂出让制度，确保建设项目合法合规用地。

第三节  加强技术支持

强化全市低丘缓坡土地开发利用专项规划管理信息系统对专项规划项目的动态分析、监测、预测、预警功能，实现专项规划项目的科学化、规范化管理，提升社会服务水平。

第四节  建立经济保障

充分发挥市场化机制作用，多渠道筹措资金，积极推进低丘缓坡土地综合整治、地质灾害防治与水土流失治理。规范资金管理，推进项目工程资金预算管理制度，加强项目资金使用情况审计，确保专款专用，提高资金使用率。建立利益调节机制。健全与完善土地有偿使用制度，规范工业用地出让价格，加大闲置土地的处置力度，促进节约集约利用土地。

第五节  加强宣传动员

市委、市政府组织召开全市低丘缓坡土地综合开发利用工作推进会。各县（市、区）应通过专题会议和各种媒体舆论宣传，确保全市低丘缓坡土地综合开发利用工作深入人心，赢得社会各界的支持。

第六节  强化监管评估

建立开发项目数据库，及时将项目区规划审批、指标使用、项目实施、资金使用、权属调整、验收考核等情况上图入库，纳入国土资源综合监管平台，实施全程动态监管。建立低丘缓坡土地开发利用工作评估制度，适时对开发项目土地利用情况进行评估，完善开发项目土地整治和供地用地政策措施，保障与促进规划目标的实现。

附  表

表1  岳阳市土地利用现状表（2011年）

单位：公顷

 

 

 

 

 

表2  岳阳市不同坡度土地资源分布表

单位：公顷

 

 

 

 

 

 

 

 

 

表3  岳阳市可实现潜力分布及开发利用方向统计表

单位：公顷、%

 

区域	可实现潜力总面积	未利用土地					劣质农用地
		现状面积	开发利用方向				现状面积	开发利用方向
			耕地	林地	城乡建设 用地	园地		耕地	林地	城乡建设 用地	园地
合计	116163.5	4877.9	719.3	2274.5	1142.3	741.8	111285.5	12763.8	61636.9	21696.0	16462.4
岳阳楼区	6272.8	169.6	68.6	50.9	26.4	23.7	6103.1	847.8	3344.8	656.5	1254.0
云溪区	4721.3	135.7	28.6	37.6	47.9	21.5	4585.6	168.0	2857.4	1637.5	248.2
君山区	409.7	9.8	1.2	5.2	1.5	1.9	400.0	48.2	285.0	19.2	47.6
岳阳县	21445.8	1189.1	77.6	704.0	239.2	168.4	20256.6	2752.3	10847.5	3989.3	2842.1
华容县	3126.6	715.7	161.3	376.6	12.9	164.8	2411.0	84.9	2044.0	236.4	104.7
湘阴县	3038.1	315.0	76.1	23.9	160.8	54.2	2723.1	289.9	969.8	1483.7	320.5
平江县	43185.4	1444.8	149.3	693.1	421.0	181.5	41740.6	4602.2	21064.2	9601.7	6472.4
汨罗市	13800.1	374.3	64.0	202.5	49.3	58.4	13425.8	1628.3	9117.2	1095.4	1958.6
临湘市	20163.7	523.9	92.7	180.6	183.3	67.4	19639.8	2342.2	11106.9	2976.3	3214.3

 

 

 

表4  岳阳市低丘缓坡土地综合开发利用专项规划目标表

 单位：公顷